KRYZYS PLANOWANIA MIAST W POLSCE

Adam Kowalewski

KRYZYS POLSKIEJ URBANISTYKI i HISTORIA MIAST

Historia magistra vitae

Kryzys polskiej urbanistyki jest nie tylko trudny do zaakceptowania, również trudno zrozumieć jak mogło dojść w XXI wieku, w kraju europejskim o tysiącletniej historii, o wielkich ambicjach narodowych i bogatych tradycjach kulturalnych, do dramatycznego kryzysu gospodarki przestrzennej. Uważam, że próby wyjaśnienia tego zjawiska i analizę kryzysu planowania miast w Polsce należy rozpocząć od refleksji nad historią miast i procesami ich przekształceń, nad porównaniem historii naszej cywilizacji miejskiej z historią krajów, których władze rozumieją znaczenie miasta i rolę planowania.

W ostatnich latach modnym tematem dyskusji stały się metropolie, jednak wciąż nie jesteśmy w stanie zbudować dla nich w Polsce ani systemu planowania ani ram prawnych. Brniemy w spory, w których ignorancja walczy o lepsze z populizmem i demagogią. Tymczasem funkcje metropolitalne zostały zdefiniowane jeszcze w miastach średniowiecza, są opisane w wydanym w roku 1572 w Londynie Civitates Orbis Terrarum. Jego autorzy wyjaśniają, którym miastom nadano miano metropolii z racji ich funkcji finansowych, walorów przestrzennych czy znaczenia politycznego.

Budujemy w Polsce od dwudziestu lat samorząd lokalny, odpowiedzialny za ład przestrzenny, jednak chaos przestrzenny wokół nas narasta. Ale mamy tylko dwadzieścia lat prawdziwego samorządu, podczas gdy systemy zarządzania miastami powstawały w Europie w XI i XII wieku. Pierwsze „Karty” miast wprowadzają autonomię radnych – to rok 1067 (Geraardsbergen); prawna ochrona niezawisłości radnych – to rok 1127 (Brugia), skodyfikowane zasady pomocy – to rok 1070 (Valenciennes – merchant ‘caritet’), ochrona dróg – to rok 1083 (Arras) a niezawisłe trybunały i sędziowie – to rok 1093 (Aire). Ekonomiczne regulacje prawne – podatki, instytucje negocjacyjne, zeznanie jako dowód w sporze prawnym i ochrona praw właściciela – to wiek XII.

Systemy funkcjonalnych więzi między miastami Europy oraz zasady organizacji miast powstawały przez wieki i osiągnęły swój dzisiejszy stan w krajach Europy Zachodniej, w wyniku stałego doskonalenia prawa i instytucji miejskich.

Wspólnota Europejska, dająca ochronę swoim członkom, umożliwiająca kontakty bez podróżowania i otwarte rynki giełdowe – wprowadzała te zasady w oparciu o zaufanie, które społeczności miejskie i miasta budowały przez setki lat; praktycznie wszystkie cechy zintegrowanego rynku europejskiego mają swe źródła w dorobku Średniowiecza.

Kolejne polskie rządy nie wykazują rzeczywistego zainteresowania problemami miast i gospodarki przestrzennej, podczas gdy od zarania dziejów troska o miasto, otoczenie człowieka, architekturę, przestrzeń publiczną, było zadaniem rządzących. Miasta, od założenia Ur były tworem władzy, Aleksandrię zaprojektował w 331 roku p.n.e. macedoński architekt Dinokrates na zlecenie swojego władcy a konkurs na urbanistykę centrum Paryża, który rozstrzygnięto w 1746 roku, ogłosił Ludwik XV. Swój dzisiejszy kształt otrzymał wówczas Louvre i Ille de Cite, powstało również siedemnaście placów paryskich, bowiem Król uznał, że Paryż jest ważniejszy niż rezydencja jego pradziada w Wersalu.

Badania historyków urbanistyki udowadniają, że to władcy, cesarze, królowie i carowie, kierowani różnymi motywami i celami – politycznymi, militarnymi, gospodarczymi – decydowali o budowie miast, ich modernizacji i rozbudowie, że stan ten trwał do XIX wieku. Jedynym ważnym podmiotem innej kategorii, decydującym o rozwoju miast średniowiecza były ich samorządy, świetnie opisane w znanych pracach Fernanda Braudela i Wim Blockmansa.

Urbanistyka i gospodarka przestrzenna – obowiązek władzy

Wiek XIX to wiek przełomu w historii miast. Kiedy wielkie rewolucje cywilizacyjne – które przyniósł wiek XIX – nadają miastom nowy wymiar publiczny, przestrzenny, programowy, społeczny, kulturowy i funkcjonalny – żywiołowe procesy urbanizacyjne zmuszają władze państw europejskich i anglosaskich do zajęcia się problemami urbanizacji:

  • W sferze gospodarczej były to – rewolucja agrarna, uprzemysłowienie i w efekcie dynamiczny rozwój gospodarczy, którego konsekwencją był wzrost dobrobytu oraz żywiołowe procesy demograficzne i urbanizacja Europy.

  • Krajobraz polityki europejskiej zmieniają nowe idee społeczne oraz nowe kanony ekonomiczne – wolny rynek i wolna konkurencja. Idee liberalizmu, demokracji, wolności, zasada samostanowienia narodów i ideologia socjalizmu, w jej kolejnych wersjach – stają się częścią doktryn i programów politycznych, ich znaczenie również w procesie formułowania zasad rozwoju miast jest trudne do przecenienia.

  • Legitymizacja państw narodowych, rodzące się nacjonalizmy i walka państw o jak najkorzystniejszą pozycję w zmieniającym się świecie, wzmacniają pozycję władz centralnych, i znaczenie miast. Przykładem może być reforma okręgów wyborczych 1831 roku w Anglii, która zwielokrotniła reprezentację miast w brytyjskim parlamencie, kosztem okręgów wiejskich.

  • Czwarty czynnik, to postęp techniki i organizacji. Wiek dziewiętnasty to Royal Pavillon Nash’a z konstrukcją szkieletową (1818), stalowo-szklany Cristal Palace Paxton’a (1851) i sześciopiętrowy żelbetowy budynek mieszkalny Coignet’a w Paryżu (1867).

Suma tych czynników stworzyła, na terenie kilkunastu bogatych i rozwiniętych cywilizacyjnie państw, te szczególne warunki, w których możliwy był rozwój miast w odpowiedzi na olbrzymie wyzwania społeczne i gospodarcze epoki. Jest to bowiem okres żywiołowej urbanizacji, która przekształciła średniowieczne miasta w slumsy trapione brudem i epidemiami, źle funkcjonujące, pozbawione transportu i usług.

W roku 1810 śmiertelność niemowląt w Nowym Jorku wynosiła 130 zgonów na 1000 urodzin i wzrastała odpowiednio, w roku 1850 do 180, w roku 1860 do 220 aby osiągnąć poziom 240 w roku 1870. Dziś w Europie wskaźnik 10 zgonów na 1000 urodzin uważany jest za wynik zacofania.

Za symboliczną datę otwierających historię miast, jako zadania władzy publicznej można uznać decyzję parlamentu Angielskiego powołującą w roku 1842 Komisję Lorda Actona, dla oceny stanu sanitarnego Londynu, który podobnie do Nowego Jorku, był katastrofalny. Konsekwencją działań Komisji było ustanowienie pierwszych “normatywów” sanitarnych a następnie systematyczne poszerzanie kontroli Parlamentu nad procesami urbanizacyjnymi w Zjednoczonym Królestwie.

Nie były to pierwsze normatywy w urbanistyce, bowiem charakter normatywu miało prawo magdeburskie, plany miast królewskich we Francji XIII wieku i projekty miast utopijnych. Novum w normatywach XIX wieku, była ich uniwersalność i obligatoryjność, były to pierwowzory powszechnie stosowanych w wieku XX przepisów i normatywów budowlanych i urbanistycznych.

Rosnące potrzeby miast doprowadziły do uruchomienia pierwszych wielkich projektów urbanistycznych i planowania miast na niespotykaną dotąd skalę, wyprzedzając o wiele dziesięcioleci, początki systematycznego planowania przestrzennego. Ale cele tych projektów i pierwszych regulacji urbanistycznych były różne.

Przebudowa Paryża przez Haussmanna, na rozkaz Napoleona III była podyktowana celami militarnymi, dziewiętnastowieczne plany miast amerykańskich z ich regularnym układem blokowym stworzono, według Kevina Lyncha (The Image of The City), w jednym tylko celu – aby miasta mogły się szybko rozwijać i łatwo parcelować.

Wyjątkiem był klasycystyczny plan Waszyngtonu architekta L’Enfanta, miasta o funkcjach politycznych i symbolicznych, zrealizowany przy poparciu Washingtona i Jeffersona. L’Enfant został jednak w końcu bez pracy, gdyż jego ambitne projekty hamowały procesy, o których pisze Lynch.

Wśród wielu znanych projektów szczególne miejsce zajmuje projekt przebudowy Paryża rozpoczęty przez Haussmanna w 1853 roku. W ciągu siedemnastu lat zbudowano 137 kilometrów nowych bulwarów i ulic, zlikwidowano 536 kilometrów uliczek i zaułków paryskich, zbudowano kanalizację i system wodociągowy oraz wielką ilość nowej zieleni miejskiej. Nie tylko jednak skala materialna jest godna podziwu, również tempo przebudowy centralnych dzielnic Paryża było wyczynem dziś nieosiągalnym, nie tylko w Polsce. Projekt przyniósł też niezaplanowane, dodatkowe efekty, uruchomił spekulacje gruntami miasta i zwiększył stopień wykorzystania terenów Paryża. Powiększając tereny ogólnomiejskie i zieleni, zmniejszając równocześnie tereny mieszkaniowe, Haussmann doprowadził równocześnie do wzrostu ilości mieszkańców w centralnej partii Paryża i udowodnił zalety planowania.

Prace Haussmanna miały wielu naśladowców we Francji (rue Imperiale w Lyonie), we Włoszech (via Nazionale w Rzymie) i w Wiedniu (projekty Ringu autorstwa Foster’a i Lohr’a), z podobnym rozmachem Cerda zaplanował rozwój Barcelony.

Te klasycystyczne projekty, paradoksalnie, mają o wiele większy wpływ na dzisiejsze, postmodernistyczne rozwiązania urbanistyczne, niż na większość rozwiązań bezpośrednich następców Haussmanna i Cerdy, zostały bowiem generalnie odrzucone przez twórców Modern Movement ze względów ideologicznych i estetycznych.

WIEK DWUDZIESTY – MIASTO ZAPLANOWANE I ZARZĄDZANE

Wiek dwudziesty przyniósł dalszą ewolucję urbanistyki, cywilizacja zachodniej Europy – staje się cywilizacją miejską, znaczenie miasta w erze globalnej konkurencji firm, państw i narodów systematycznie rośnie. Nie tylko dlatego, że gros dochodów narodowych jest wytwarzanych w miastach. Również dlatego, że w konkurencji na rynku innowacji i nowoczesności, jedynie dobrze funkcjonujące miasto ma szanse na sukces. Aktywność władz publicznych wmuszają również procesy urbanizacyjne, coraz bardziej złożone i wymagające coraz szerszej kontroli.

Rozwija się wiedza o mieście. Jeden z czołowych socjologów miasta Lewis Mumford analizuje związki polityki z urbanizacją i znaczenie władz centralnych, badając przemiany regionów europejskich w XIX I XX wieku. W ich wyniku formułuje w 1938 roku tezę, że “działania na rzecz rozwiązania kwestii społecznych i podniesienia jakości miast nie będą efektywne, jeśli nie doprowadzimy do re-definicji terenów związanych z miastem, w zgodności z ich cechami geograficznymi, ekonomicznymi i społecznymi”. Mumford proponuje również zasady planowania regionalnego a jego polityczne wnioski o konieczności regionalizacji zarządzania nie wydają się przestarzałe, w Europie Regionów.

Dla polityków urbanistyka staje się jednym z instrumentów władania, zarówno w krajach demokratycznie rządzonych jak i w reżimach totalitarnych. W tych pierwszych, istotni stają się obywatele i warunki życia w wyborczych okręgach, dostęp do miejsc pracy i usług zaczynają decydować o wynikach wyborów. W konsekwencji inwestycje stają się ważnym tematem programów politycznych. Klasyczne przykłady to rządowe projekty, takie jak Tennessee Valley Project w programie New Deal lub program mieszkaniowy Labour Party podjęty w Anglii w roku 1946.

W krajach rządzonych totalitarnie wielkie projekty też są ważne, mają udowodnić wyższość ideologii socjalistycznej lub faszystowskiej nad kapitalizmem. Przykłady to moskiewskie metro czy urbanistyczny plan Berlina – stolicy „Tysiącletniej Rzeszy”.

Rośnie znaczenie doktryn i szkół ekonomicznych, szkoła Keynesa widzi w inwestycjach publicznych i kontroli „rynku” podstawowe regulatory procesów makroekonomicznych, na drugim „skrzydle” teoretyków ekonomii uczniowie Hayeka i Friedmana przekonują, że tylko całkowite usunięcie sektora publicznego z gospodarki przyniesie dobrobyt. Obserwujemy w efekcie nieudane i krótkotrwałe eksperymenty „liberalizacji” procesów przestrzennych, w Holandii i Zjednoczonym Królestwie.

Coraz bardziej aktywny, w kształtowaniu procesów urbanizacyjnych jest sektor ekonomiczny obejmujący różne podmioty – przedsiębiorców, inwestorów i firmy oraz ich grupy wsparcia – lobbystów i korporacje reprezentujące interesy sektora prywatnego.

Rośnie też rola profesjonalistów i urbanistyka staje się wyodrębnioną dziedziną działalności twórczej. Powstają organizacje branżowe a ich członkowie, z racji zgromadzonej wiedzy i posiadanych informacji, osiągają na okres kilkudziesięciu lat istotny wpływ na politykę przestrzenną wielu państw.

Jednak druga połowa XX wieku, wraz z demokratyzacją i uspołecznieniem zarządzania oraz rosnącą rolą neoliberalnej ekonomii, przynosi osłabienie pozycji profesjonalistów, którzy dziś poszukują nowych rozwiązań systemowych, nowych kart Ateńskich i nowych doktryn. Modne staje się hasło reinventing planning, jego twórcy wierzą, że odzyskają wiarygodność i pozycję społeczną

Społeczeństwo obywatelskie, najważniejszy w teorii podmiot miasta, gdyż w jego imieniu działają i na jego mandat powołują się wszystkie bez wyjątku pozostałe podmioty, nadal ma niewielki wpływ na kształt polityki przestrzennej. Przeważnie jest to podmiot bezradny, pozbawiony wpływu na procesy realne i systematycznie poddawany skutecznym manipulacjom.

Wiek XX to również wiek Modern Movement i koncepcja „totalitarnej” urbanistyki. Manifesty CIAM, Deklaracja La Sarraz, Karta Ateńska uznają problemy miasta, mieszkania i planowania przestrzennego za ważne zadanie władzy publicznej i postulują obligatoryjne, nakazowe planowanie.

Te idee znajdują odzwierciedlenie w polskiej urbanistyce, bowiem niezwykły splot okoliczności historycznych, społecznych i politycznych stworzył w roku 45 architektom i urbanistom niepowtarzalną szansę. Były to lata odbudowy kraju zniszczonego wojną, a największym wyzwaniem była odbudowa stolicy. Było to również zagadnienie polityczne najwyższej rangi, wykorzystywane przez partię komunistyczną dla jednoczenia społeczeństwa wokół oczywistej sprawy, choć pod wrogim mu kierownictwem.

Rok 1956 a później lata sześćdziesiąte tak jak w polityce, również w dziedzinie urbanistyki przyniosły szereg zmian, pozycja urbanisty i jego rola zaczęły się zmieniać, jednak sojusz władzy i urbanisty przetrwał dłużej, jeszcze w latach sześćdziesiątych architekt naczelny stolicy zachowuje resztki prestiżu, profesjonalista nadal należy do ważnych podmiotów miasta.

Jednak polityczna i społeczna spuścizna socjalistycznej urbanistyki ma wymiar dramatyczny, powodując po roku 1989 praktyczne odrzucenie idei planowania; w latach przełomu pamięć o totalitarnej urbanistyce i nakazowym planowaniu stały się barierą reform gospodarki przestrzennej.

Kryzys planowania miast Polsce

Peter Hall wybitny historyk i socjolog, w swym monumentalnym dziele Cities in Civilization, szeroko omawia znaczenie współczesnego miasta dla kultury i rozwoju cywilizacji i prorokuje nadejście „złotej ery” miast. Nawet jeśli nie podzielamy jego optymizmu, to wiemy z licznych badań i analiz, że racjonalna polityka przestrzenna przynosi wielkie korzyści makroekonomiczne i społeczne, obniża koszty funkcjonowania miast i chroni zasoby naturalne, jest również korzystna dla mieszkańca, przedsiębiorcy i inwestora. Państwo, mądrze organizując swe działania w dziedzinie budownictwa mieszkaniowego, polityki miejskiej czy przestrzennej, jest w stanie nie tylko rozwiązywać kwestie społeczne i gospodarcze, lecz także kreować dochody, które służą realizacji tej polityki. Również gospodarcze sukcesy miast to efekt racjonalnej gospodarki przestrzennej rządów i samorządów. Bowiem jakość funkcjonalna, ład przestrzenny, klimat i krajobraz miasta, decydują dziś nie tylko o warunkach życia lecz również o jego konkurencyjności inwestycyjnej.

Argumenty te nie znalazły zrozumienia wśród liderów przemian demokratycznych w Polsce. Powstała sytuacja paradoksalna, bowiem olbrzymim osiągnięciom Polski po roku 1989 w wielu dziedzinach życia społecznego i gospodarczego towarzyszy w dziedzinie urbanistyki kryzys niespotykany w innych krajach Wspólnoty.

Można wyliczyć szereg źródeł tego kryzysu, dwa z nich mają znaczenie fundamentalne – brak niepodległości w XIX i XX wieku oraz – doktryny neoliberalne twórców III RP. Te dwa czynniki w stopniu najwyższym zadecydowały o złym stanie polskiego prawa gospodarki przestrzennej i słabości instytucji państwa odpowiedzialnych za tę gospodarkę, o całkowitej bierności władz centralnych w sferze polityki miejskiej. Dlatego sukcesom reform ekonomicznych i politycznych ostatnich dekad towarzyszą porażki w sferze gospodarki przestrzennej.

Zacofanie i trudności na jakie natrafia nasz kraj w modernizacji wielu obszarów naszego państwa, historycy i socjologowie usprawiedliwiają prawie dwuwiekową luką w budowie państwowości. Jest to teza prawdziwa, jednak wypada zauważyć, że w dziedzinie urbanistyki, w dziedzinie budowy administracji lokalnej i systemu planowania w warunkach gospodarki wolnorynkowej ta luka, to praktycznie cała historia współczesnego europejskiego miasta.

Poza drobnymi epizodami i krótką historią Polski międzywojennej, zacofana gospodarczo i skolonizowana przez sąsiadów Polska nie rozwijała urbanistyki. W Europie są to dekady wielkich projektów miejskich i dziesięciolecia tworzenia nowych rozwiązań. To wiek Cerdy, Hausmana, Howarda, Gedessa, Garniera i Abercrombie. W Polsce, saperzy carscy budują koleje, a gubernatorzy kanalizację w Warszawie. Pierwszy plan urbanistyczny, nie będący jednak przepisem regulacyjnym, powstaje w Warszawie w roku 1931. Czołowe nasze osiągnięcia tamtego okresu to projekt mieszkaniowy kilku kwartałów przedwojennego Żoliborza, miasta ogrody oraz Warszawa Przyszłości Stefana Starzyńskiego. Przez ponad 120 lat, kiedy państwa Europy budują nowoczesne systemy prawa, finansów, podatków, tworzą samorządy terytorialne – stwarzając warunki by planowanie i zarządzanie miast mogło się rozwijać – Polska państwowość nie istnieje.

Konsekwencją naszej historii jest niedocenianie społecznej i gospodarczej roli miasta, najnowsze „dziecko” rządu, program Polska 2030 pomija problem miast i przestrzeni a nieśmiałe nawet próby poprawienia złego prawa planowania przestrzennego są blokowane; sprawnie wdrażane są za to niesłychanie szkodliwe inicjatywy legislacyjne Komisji Sejmowej „Przyjazne Państwo”.

Dziś, kiedy funkcjonalne i społeczne problemy miast nabrały dramatycznych wymiarów i kiedy gospodarcze i społeczne wartości miasta decydują o postępie i rozwoju gospodarczym państw, sprawy gospodarki przestrzennej interesują w Polsce lokalne władze, środowiska zawodowe i działaczy społecznych.

Przykład z polityki przestrzennej Anglii pokazuje przepaść, jaka dzieli nasz kraj od państw, w których kultura użytkowania przestrzeni jest wysoka a troska o miasta i architekturę rzeczywista. Komisja Nowych Miast, organ rządowy Zjednoczonego Królestwa nadzorowała i organizowała od 1946 roku budowę 47 nowych miast w Anglii, aby rozwiązać kwestię mieszkaniową i ochronić region Londynu przed żywiołową ekspansją stolicy Anglii.

Historia Muzeum d’Orsay w Paryżu udowadnia, że współcześni władcy nie tylko interesują się miastami i ich architekturą, stając się niekiedy wręcz projektantami:

  • W lutym 1973 roku Prezydent Francji Georges Pompidou przedstawia ideę przekształcenia dworca kolejowego d’Orsay w Paryżu w muzeum sztuki francuskiej drugiej połowy XIX Wieku.

  • 20 października 1977 – Rada gabinetowa obradująca pod przewodnictwem następnego Prezydenta Valéry Giscard d’Estaing podejmuje decyzję o budowie muzeum, określa jego koszty i program.

  • 9 września 1981 – Gae Aulenti przedstawia kolejnemu Prezydentowi François Mitterrand, koncepcję wnętrz – który projekt Włoszki zatwierdza, uznając że francuskie propozycje są gorsze.

Zainteresowanie Prezydentów i rządów Francji budową muzeum nie jest niczym niezwykłym, w Polsce natomiast, niewyobrażalna jest sytuacja – w której kolejni prezydenci i premierzy, reprezentując różne opcje polityczne, szanują i kontynuują dzieło poprzedników.

Historia nowożytnej urbanistyki i architektury pokazuje również, że troska o miasta i warunki życia mieszkańców było dziedziną, w której drugorzędne znaczenie miał system polityczny, ustrój i typ gospodarki. Monarchie i republiki, demokracje i ich władze, również państwa totalitarne traktowały rozwiązywanie problemów miast jako swoje zadnie, niekiedy jako instrument władania lub wyraz głoszonej ideologii. Antropologia form miasta zmieniała się z wiekami, zmieniały się programy, funkcje, instytucje i organizacja – sens pozostawał zawsze ten sam – miasto było ważne.

Na posiedzeniu KC WKPb w czerwcu 1932 roku minister Anatol Łunaczarski stwierdza: ..potrzebne są nam nowe idee a ludowi musimy dać kolumny.. Jest to zwrot który ku monumentalnemu klasycyzmowi, który określił na następne ćwierćwiecze obowiązujący styl w urbanistyce sowieckiej, a po roku 1944, również w satelitarnych państwach Europy Wschodniej.

Równolegle Patrick Abercrombie a później jego następcy oraz politycy Wielkiej Brytanii tworzą strategię urbanizacji centralnej Anglii, definiują regionalną politykę aglomeracji londyńskiej oraz koncepcję nowych miast. Plany te realizowały wszystkie, kolejne rządy Zjednoczonego Królestwa, zarówno Labour Party jak również ekipy konserwatystów Winstona Churchilla i Harolda Macmillana.

IGNORANCJA, ‘SZARA STREFA GOSPODARKI’ I SZALEŃSTWa NEOLIBERALIZMU

Drugą, fundamentalną przyczyną kryzysu planowania miast w Polsce, obok historycznej luki w budowie cywilizacji miejskiej, jest ekonomiczna filozofia polskich rządów, zbudowana na dogmatach „szkoły chicagowskiej”. Reformator polskiej ekonomii Balcerowicz, jest wyznawcą doktryn Friedmana, a ten z kolei wychwalał osiągnięcia Balcerowicza i miał ku temu powody. Bowiem jego teorii nie wdrożył żaden rozwinięty gospodarczo kraj, przyniosły one natomiast klęski w krajach Ameryki Łacińskiej i Azji, gdzie emisariuszy z Chicago posłuchano.

Jednak ‘polski wariant’ reform jest szczególny, bowiem poszliśmy dalej niż tego żąda „szkoła chicagowska”. Wprawdzie Friedman w swej znanej książce Wolny Wybór krytykuje (słusznie) programy mieszkaniowe rządu Federalnego i zatrudnienie przez Departament Mieszkalnictwa 20.000 urzędników, krytykuje również działania wielu innych ministerstw amerykańskich, nie kwestionuje jednak urbanistycznej polityki władz USA.

Tymczasem polscy reformatorzy uczynili przedmiotem gier rynkowych również sektory, w których obowiązki władz publicznych w innych krajach nie podlegają dyskusji – w dziedzinie gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. W krajach „starej” Unii do racjonalizacji rozwoju miast i właściwej gospodarki terenami przywiązuje sie wielką wagę, prowadzi się kontrolę i monitorowanie procesów przestrzennych, bada konsekwencje zmian stanu zagospodarowania terenu oraz społeczne i gospodarcze skutki prowadzonej polityki przestrzennej.

W Polsce wolny rynek, zdaniem prawicowych i lewicowych liberałów winien rozwiązać wszelkie problemy, podczas gdy „niewidzialna ręka rynku”, z kilku powodów nie reguluje prawidłowo procesów przestrzennych i rynku nieruchomości. Gospodarka przestrzenna bowiem nie spełnia podstawowych kryteriów wolnego rynku – decydują o tym zwłaszcza – fenomen efektów zewnętrznych, nierówność w dostępie do informacji i publiczne funkcje przestrzeni.

Konsekwencje skrajnie liberalnej filozofii rządzących to również pogoń za zyskiem za wszelką cenę, potęga szarej strefy ekonomicznej i korupcja. Kryzys potęgują działania mediów, ogłupiających ludzi serialami i „sensacjami”. Często też, media wprowadzają obywateli w błąd, przez jednostronną i tendencyjną informację.

Ostatnie inicjatywy poselskie w dziedzinie prawa budowlanego i planowania przestrzennego osłabiają nadzór rządowy i samorządowy nad procesami budowlanymi i wszystko wskazuje na to, że zmiany prawa podyktowało lobby deweloperskie, gdyż tylko ono z nich skorzysta. Silna pozycja tego lobby wynika z nieporozumienia, jakim jest utożsamianie dewelopera z inwestorem, deweloper jest bowiem bardziej sprzedawcą oferującym towar niż inwestorem, a jedynym celem jego działalności jest zysk. W związku z tym poszukuje terenu najtańszego, zwłaszcza nie odpowiadają mu tereny budowlane, wskazane w uchwalonych planach miejscowych, gdyż są one z zasady droższe. Nie jest zwolennikiem kontroli planistycznej i budowlanej. Nie jest jego celem rozwiązywanie problemów mieszkaniowych polaków, jego celem jest zysk i jest to cel uzasadniony i logiczny. Ma pełne prawo go realizować.

Inwestor ma inne cele. Inwestor publiczny buduje drogę czy teatr, aby służyły społeczeństwu, inwestor prywatny buduje hotel, aby mu przynosił zyski lub dom, aby w nim zamieszkać. Dla inwestorów, stabilność i przewidywalność środowiska, wartość (również przyszła) nieruchomości i możliwość jej niezakłóconego użytkowania, co zapewnić może jedynie kontrola planistyczna i budowlana, ma znaczenie fundamentalne.

Prowadzona od lat działalność legislacyjna kolejnych rządów posługuje się mądrym hasłem – ułatwić inwestowanie – jednak podejmowane działania utrudnią inwestowanie, ułatwiając jedynie „handlowanie przestrzenią”, ze szkodą dla inwestorów.

Jaki bowiem będzie pożytek z drogi ekspresowej lub wojewódzkiej zbudowanej przez państwo, jeśli zostanie obudowana i wyjazdy z kolejnych działek będą skutecznie blokowały ruch drogowy? Jak będzie użytkowany dom jednorodzinny, kiedy „za płotem” powstanie uciążliwy warsztat zbudowany bez pozwolenia, który następnie za niewielką opłatą lub, przy odrobinie szczęścia, nawet bezkarnie (jak wynika z Raportu NIK o wynikach kontroli legalizacji samowoli budowlanych z lipca 2009 roku) zostanie „zalegalizowany”.

Nawet Adam Smith, w swym słynnym dziele, biblii neoliberałów Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, przestrzega nas: „Nigdy nie zdarzyło mi się widzieć, aby wiele dobrego zdziałali ludzie, którzy udawali iż handlują dla dobra społecznego”.

DYLEMATY REFORMY I HIERARCHIA JEJ PRIORYTETÓW

Polska gospodarka przestrzenna wymaga reformy. Jej ogólne cele, po latach debat, są oczywiste, szereg dobrych propozycji zawierają niektóre dokumenty rządowe, raporty Państwowej Rady Gospodarki Przestrzennej, programy organizacji zawodowych, raporty Polskiej Akademii Nauk, opinie Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i ekspertyzy instytutów naukowych. Sprawdzone rozwiązania zawiera również ustawodawstwo krajów Unijnych. Nadal jednak brak udokumentowanych i wiarygodnych, opartych o rzetelne analizy i badania statystyczne odpowiedzi na szereg pytań istotnych dla przyszłego modelu planowania miast w Polsce:

  • Jakie podmioty życia społecznego i w jakim zakresie decydują o rozwoju miasta, jego formie i jego przekształceniach? Czyje interesy kształtują polskie miasta? Co sprawia, że urbanizacja tak często jest procesem chaotycznym, pozbawionym racjonalnych i rozpoznawalnych reguł? Jaka jest rola społeczności miejskiej i władz lokalnych, a w jakim zakresie decydują o mieście czynniki zewnętrzne? Jaka winna być rola władz centralnych? Kiedy decyzje o rozwoju lub przekształceniach miasta respektują interesy ich mieszkańców a kiedy zapadają w oczekiwaniu na spodziewany rozwój i perspektywy miasta? To pytania ważne, bowiem „wola obywateli” lub troska o „konkurencyjność” miasta były i są często przywoływane, jako uzasadnienie podjętych decyzji.

  • Dlaczego źle funkcjonują instytucje państwa, co skutkuje w lekceważeniu prawa i bezkarności samowoli urbanistycznych i budowlanych? Dlaczego samowola budowlana na poligonie wojskowym nie jest możliwa i nikt nie próbuje zagarnąć terenów kolei, dlaczego tam prawo działa?

  • Rozlewanie się miast, kontrolowane lub nie (urban sprawl) jest dziś krytykowane, równocześnie jest ono najpotężniejszym fenomenem przestrzennym wielkich miast, nie tylko w Polsce. Znamy jego katastrofalne skutki społeczne, ekonomiczne i środowiskowe, zwłaszcza gdy jest to proces pozbawiony kontroli planistycznej, a jednak nie jesteśmy w stanie opanować tego procesu. A może jest to proces logiczny i racjonalny, nawet jeśli jest w naszej ocenie szkodliwy? Czy jest to tylko poszukiwanie wygodniejszego mieszkania w zieleni? Jaki wpływ ma polityka kredytowa banków, w jakim stopniu decyduje cywilizacyjna ekspansja samochodu osobowego i promocja konsumpcji?

  • Szereg pytań dotyczy władania ziemią i prawa własności. W czasach nowożytnych definiowanie i tworzenie systemu własności zapoczątkował Locke w XVII wieku, ale problemy prawa własności i praw sektora publicznego, odpowiedzialnego za ochronę interesu społecznego są wciąż przedmiotem sporów politycznych i prawnych. Prawidłowe zdefiniowanie uprawnień właścicielskich w systemie prawa, ma znaczenie fundamentalne dla planowania miast.

  • Pytanie szczególnie aktualne – kiedy o formach i tempie urbanizacji decydują kapitały prywatne i kto w rzeczywistości finansuje miasto? Kto „zarabia” na mieście w końcowym rachunku ekonomicznych? Migracje firm komputerowych, biur i centrów handlowych na obrzeża amerykańskich miast czy „parki przemysłowe” Francji, zmieniające model urbanizacji pokazują, że sfera biznesu to pytanie sobie zadaje.

Reforma gospodarki przestrzennej w Polsce i budowa nowoczesnego, zintegrowanego systemu planowania i zarządzania miastami ma trzy wymiary – poziomy hierarchii.

Na poziomie polityki krajowej konieczna jest jedna, fundamentalna decyzja, przywracająca naszym miastom ich cywilizacyjną rangę. Władze publiczne muszą uznać swoją odpowiedzialność za rozwój miast i podjąć prowadzenie racjonalnej polityki w tej dziedzinie.

Wymiar drugi, to poziom decyzji politycznych, określających generalne zasady i warunki funkcjonowania systemu gospodarki przestrzennej. Decyzje te muszą być podjęte, nim rozpoczniemy reformy systemowe, bowiem bez wyjaśnienia fundamentalnych dylematów, brnięcie w legislacyjne projekty i fragmentaryczne rozwiązania to zajęcie jałowe. Jakie decyzje i rozwiązania należy podjąć i przyjąć:

  • Ochrona prawa własności nie może być utożsamiana z prawem do decyzji o zmianie użytkowania. Zgoda na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, bez względu na jej status własnościowy, winna wynikać z decyzji władzy publicznej.

  • Konieczna jest obligatoryjność planowania przestrzennego w odniesieniu do terenów obecnej i przyszłej urbanizacji oraz przyjęcie zasady, że procesy inwestycyjne mogą odbywać się wyłącznie na terenach objętych planem miejscowym, a na terenach intensywnie zagospodarowanych lub ważnych dla miasta, również projektowaniem urbanistycznym.

  • Konieczne jest wprowadzenie nadzoru celowościowego nad samorządami lokalnymi, tak aby polityka przestrzenna gminy mieściła się w ramach polityki przestrzennej państwa, określanej przez rząd i Sejm. Oznacza to kontrolę merytoryczną treści planowania lokalnego, co jest powszechna praktyką w krajach o wielowiekowej tradycji samorządności lokalnej. W Polsce, wszelkie próby uporządkowania koordynacji przestrzennej regionów i obszarów metropolitalnych, po dwudziestu zaledwie latach doświadczenia w funkcjonowaniu samorządów, są traktowane jako zamach na samorządność. Jednak za stan suburbiów naszych miast nie odpowiadają gminy, odpowiada rząd, który nie stworzył spójnego systemu zarządzania przestrzenią. Równocześnie, ten sam rząd i Sejm centralizuje wiele funkcji, które winny pozostać w pełnej jurysdykcji gmin.

  • Zadaniem państwa jest tworzenie korzystnych warunków dla aktywności inwestorów i przedsiębiorców, konieczne są prawne i instytucjonalne instrumenty pozwalające na godzenie interesów społeczności miejskiej, przedsiębiorcy, inwestora i właściciela, zapewniające równowagę pomiędzy sferą interesu publicznego i prywatnego oraz consensus społeczny w sferze polityki przestrzennej.

  • Konieczne jest wdrożenie do praktyki gospodarczej i do systemu gospodarowania przestrzenią, powszechnie znanych ekonomicznych instrumentów, zwłaszcza podatku ad valorem.

Poziom trzeci – to poziom techniczny – temat naszych debat, sporów i dyskusji. Jak ma wyglądać model planowania, aby pasował do sytuacji gospodarczej Polski? Jakie rozwiązania sprawdzone w innych krajach warto wykorzystać? Jak winien wyglądać warsztat zawodowy polskiego urbanisty XXI wieku? Powinniśmy się przygotować do chwili, kiedy Polska wejdzie do grona cywilizowanych państw – prowadzących politykę przestrzenną. Jest to nieuniknione, zmusi nas konkurencja na globalnym rynku inwestycyjnym oraz coraz większe interwencje UE, zmuszą nas obywatele którzy zaczynają rozumieć, że stan obecny przynosi ogromne szkody Polsce i podejmują inicjatywy lokalne, poza strukturami władzy.

Ale wszystkie trzy wymiary reformy wymagają aby władza publiczna – rząd i samorządy terytorialne – przyjęła odpowiedzialność za stan polskiej przestrzeni. Jeśli ten warunek zostanie spełniony, nasze dyskusje zawodowe nabiorą nowego znaczenia.

Należy mieć świadomość, że podjęcie koniecznych działań reformatorskich, w słabym państwie, w ubogim kraju, w sferze działań publicznych dziś zaniedbanej i lekceważonej, będzie trudne. Dopóki jednak przedmiotem programów politycznych i konkurencji wyborczej nie staną się sprawy mieszkania, miast, ochrony przyrody i zasobów naturalnych, przestrzeni publicznych i usług miejskich – nie ma szans na zmiany. Aby jednak polityk polski pojął, że również problemy miast należą do jego odpowiedzialności politycznej, konieczny jest przełom cywilizacyjny.

Ten przełom może spowodować jedynie społeczeństwo obywatelskie. Budowa takiego społeczeństwa, mądrego i aktywnego, potrwa z pewnością dłużej niż rządy kilku następnych koalicji, dopóki jednak tego nie osiągniemy, dopóty będziemy pytanie o sens planowania miasta nadal sobie zadawać i nadal pozostanie ono pytaniem bez konsekwencji.

Publikacja: „Przegląd Urbanistyczny” Nr. 1/2009.

http://www.przegladurbanistyczny.pl/adam-kowalewski

ŻRÓDŁO: materiały debat Zielonogórskich Perspektyw

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s